Γράφει ο Ευάγγελος Καραμπότσης – Μηχανικός Οικονομίας και Διοίκησης
Σύμφωνα με το Standard Eurobarometer 100 (2023), μόνο το 32% των Ελλήνων πολιτών δηλώνει ότι εμπιστεύεται τη δημόσια διοίκηση, έναντι μέσου όρου 45% στην ΕΕ-27. Το χάσμα αυτό δεν αντανακλά απλώς δυσαρέσκεια για την αναποτελεσματικότητα, αλλά, σε μεγάλο βαθμό, μια βαθύτερη αποτυχία επικοινωνίας μεταξύ κράτους και πολίτη.
Στη σύγχρονη θεωρία της δημόσιας διοίκησης, η επικοινωνία δεν αποτελεί περιφερειακή λειτουργία, αλλά πυρήνα της ίδιας της διακυβέρνησης. Ο J. L. Garnett (1992) υποστήριξε συστηματικά ότι η επικοινωνιακή αποτελεσματικότητα, δηλαδή η ικανότητα ενός οργανισμού να μεταφέρει πληροφορία εσωτερικά και εξωτερικά με σαφήνεια, ακρίβεια και εγκαιρότητα, συνιστά ανεξάρτητο παράγοντα οργανωσιακής αποτελεσματικότητας και όχι απλό παράγωγό της. Η θέση αυτή αποκτά ιδιαίτερη σημασία στο επίπεδο των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ), όπου η απόσταση μεταξύ διοίκησης και πολίτη είναι θεωρητικά μικρότερη, αλλά στην πράξη συχνά αποδεικνύεται δυσανάλογα μεγάλη.
Τα Προβλήματα Επικοινωνίας στους ΟΤΑ
Η διεθνής βιβλιογραφία έχει αναδείξει την επικοινωνία ως κρίσιμο όρο για τη συμμετοχή των πολιτών στη δημόσια ζωή. Οι V. Lowndes, L. Pratchett και G. Stoker (2001) υποστηρίζουν ότι η αδυναμία επικοινωνίας αποτελεί έναν από τους βασικότερους λόγους αποθάρρυνσης της συμμετοχής των πολιτών στα τοπικά κοινά. Στην ελληνική περίπτωση, η συγκεκριμένη αδυναμία ενισχύεται από ιστορικά ριζωμένα διοικητικά χαρακτηριστικά.
Πρώτον, η τυπική και έντονα ιεραρχική επικοινωνία δυσχεραίνει τη ροή πληροφοριών στο εσωτερικό του οργανισμού, μεταφέρει προς τον πολίτη έναν τόνο απόστασης ή αδιαφορίας και περιορίζει την ικανότητα του δήμου να ακούει ουσιαστικά τις ανάγκες της τοπικής κοινωνίας.
Δεύτερον, εξίσου σοβαρό πρόβλημα αποτελεί ο κατακερματισμός της πληροφορίας. Συχνά, διαφορετικά τμήματα του ίδιου δήμου λειτουργούν με σχετική επικοινωνιακή αυτονομία, χωρίς κοινές ροές πληροφόρησης, χωρίς συντονισμένη διοικητική γνώση και χωρίς ενιαίο πλαίσιο ενημέρωσης. Επιπλέον, πολλοί μικροί και μεσαίοι δήμοι δεν διαθέτουν ούτε επικοινωνιακό σχέδιο ούτε ειδικευμένο υπεύθυνο με ουσιαστικές αρμοδιότητες, με αποτέλεσμα η επικοινωνία να ασκείται αποσπασματικά, κατά περίσταση, χωρίς σαφείς στόχους και χωρίς αξιολόγηση.
Τρίτον, παρά τις σημαντικές εξελίξεις που έχουν σημειωθεί στο επίπεδο της κεντρικής διοίκησης μέσω πρωτοβουλιών όπως το gov.gr, η ψηφιακή επικοινωνία πολλών ΟΤΑ εξακολουθεί να παρουσιάζει σημαντικά περιθώρια βελτίωσης, τόσο ως προς την εγκαιρότητα και την πληρότητα της παρεχόμενης πληροφόρησης όσο και ως προς τη δυνατότητα αμφίδρομης επικοινωνίας με τον πολίτη.
Όπως επισημαίνει και ο D. A. Sotiropoulos (2004), η ελληνική δημόσια διοίκηση χαρακτηρίζεται από υψηλό βαθμό εσωστρέφειας και περιορισμένη διάχυση πληροφοριών προς τους πολίτες, στοιχεία που συνιστούν πρωτίστως επικοινωνιακό και εν συνεχεία διοικητικό πρόβλημα.
Η συμβολή της Επικοινωνίας στη Λειτουργία των ΟΤΑ
Η επικοινωνία, όταν λειτουργεί αποτελεσματικά, επηρεάζει καθοριστικά τον τρόπο με τον οποίο ένας ΟΤΑ οργανώνεται, αποδίδει και νομιμοποιείται κοινωνικά. Οι L. Tummers και E. Knies (2013) υποστηρίζουν ότι η ποιότητα της επικοινωνίας μεταξύ ηγεσίας και υπαλλήλων, και ειδικότερα η σαφής ενημέρωση για τον σκοπό και τη σημασία κάθε έργου, συνδέεται άμεσα με υψηλότερα επίπεδα κινητοποίησης για υπηρεσίες προς το κοινό. Σε ένα περιβάλλον τοπικής αυτοδιοίκησης, αυτό σημαίνει ότι ένας δήμαρχος ή ένα διοικητικό σχήμα που επικοινωνεί καθαρά στόχους και προτεραιότητες δεν διοικεί απλώς αποτελεσματικότερα, αλλά συμβάλλει στη διαμόρφωση διαφορετικής οργανωσιακής κουλτούρας.
Παράλληλα, οι S. Grimmelikhuijsen και A. Meijer (2014) έδειξαν εμπειρικά ότι η διαφάνεια στην επικοινωνία ενισχύει σημαντικά την αντίληψη αξιοπιστίας ενός δημόσιου οργανισμού, αν και η ένταση αυτής της επίδρασης εξαρτάται από τα προϋπάρχοντα επίπεδα εμπιστοσύνης.
Στο επίπεδο των ΟΤΑ, η αποτελεσματική επικοινωνία μετασχηματίζει τη λειτουργία της τοπικής διοίκησης σε τρεις βασικές διαστάσεις. Πρώτον, βελτιώνει την παροχή υπηρεσιών, καθώς η εσωτερική επικοινωνία περιορίζει τα σφάλματα, επιταχύνει τις διαδικασίες και ενισχύει τον συντονισμό μεταξύ υπηρεσιών. Δεύτερον, ενδυναμώνει τη δημοκρατική λογοδοσία μέσω της σαφούς και διαφανούς εξωτερικής επικοινωνίας. Τρίτον, καθιστά δυνατή την ουσιαστική συμμετοχή των πολιτών στις αποφάσεις που τους αφορούν.
Το Ελληνικό Πλαίσιο
Η ελληνική τοπική αυτοδιοίκηση έχει υποβληθεί σε σημαντικές θεσμικές μεταρρυθμίσεις κατά τα τελευταία δεκαπέντε χρόνια, κυρίως μέσω του «Καλλικράτη» και του «Κλεισθένη Ι», οι οποίες επέφεραν μεταβολές σε ζητήματα διαφάνειας, λογοδοσίας και συμμετοχής. Ωστόσο, όπως επισημαίνει η C. Spanou (2008), οι διοικητικές μεταρρυθμίσεις στην Ελλάδα συχνά προσκρούουν σε ισχυρή θεσμική αδράνεια, καθώς οι νέοι κανόνες τίθενται σε ισχύ χωρίς να μεταβάλλεται η διοικητική και επικοινωνιακή κουλτούρα που καθορίζει την εφαρμογή τους.
Δηλαδή, , η μεταρρύθμιση σε επίπεδο τυπικού πλαισίου δεν συνεπάγεται αυτομάτως και μεταρρύθμιση στην καθημερινή διοικητική πρακτική. Στο ίδιο πνεύμα, οι J. C. Bertot, P. T. Jaeger και J. M. Grimes (2010) τονίζουν ότι η αξιοποίηση ψηφιακών εργαλείων από τη δημόσια διοίκηση έχει ουσιαστική αξία μόνο όταν συνοδεύεται από κουλτούρα ανοιχτότητας. Διαφορετικά, ο ψηφιακός εκσυγχρονισμός κινδυνεύει να παραμείνει τεχνικός και επιφανειακός, χωρίς ουσιαστική επικοινωνιακή μεταμόρφωση.
Κριτική Θεώρηση της Επικοινωνίας
Η επικοινωνία, ωστόσο, δεν είναι εκ φύσεως αρετή. Οι C. Hood και H. Margetts (2007) επισημαίνουν ότι οι δημόσιοι οργανισμοί χρησιμοποιούν συχνά την επικοινωνία ως εργαλείο στρατηγικής διαχείρισης εντύπωσης, το γνωστό «spin». Σε τοπικό επίπεδο, αυτό εκδηλώνεται ως επικοινωνία που επιδιώκει περισσότερο την αναγνώριση παρά τη λογοδοσία, τονίζοντας επιτεύγματα και αποσιωπώντας αδυναμίες.
Κατά συνέπεια, μια ουσιαστική επικοινωνιακή στρατηγική στους ΟΤΑ οφείλει να διαφοροποιείται σαφώς από αυτή τη λογική. Η δημόσια επικοινωνία δεν πρέπει να λειτουργεί ως μέσο προβολής της διοίκησης, αλλά ως μηχανισμός ενημέρωσης, διαφάνειας και διαλόγου. Παράλληλα, οι πολίτες πρέπει να είναι σε θέση να αναγνωρίζουν τη διαφορά ανάμεσα στη λογοδοσία και στην επικοινωνιακή διαχείριση εντυπώσεων.
Τι μπορεί να διδαχθεί η Ελλάδα από την Ευρωπαϊκή Εμπειρία
Η ευρωπαϊκή εμπειρία προσφέρει χρήσιμα παραδείγματα για το πώς η επικοινωνία μπορεί να λειτουργήσει ως εργαλείο θεσμικής ενίσχυσης και οικοδόμησης εμπιστοσύνης. Σύμφωνα με τους J. Edelenbos και E. H. Klijn (2006), οι ολλανδικοί δήμοι που εφαρμόζουν διαδραστικές διαδικασίες επικοινωνίας με πολίτες και φορείς καταλήγουν σε αποφάσεις με μεγαλύτερη κοινωνική αποδοχή και λιγότερες νομικές αμφισβητήσεις.
Στη Σουηδία, η ανοιχτή πρόσβαση σε δημοτικά έγγραφα αποτελεί διαχρονικό θεσμό, γεγονός που συνδέεται με υψηλά επίπεδα εμπιστοσύνης προς τις τοπικές αρχές, όπως καταγράφεται και από τον OECD (2021). Στην Εσθονία, η πλήρης ψηφιοποίηση των δημοτικών υπηρεσιών έχει αναδείξει τη χώρα σε ευρωπαϊκό πρότυπο ψηφιακής τοπικής διακυβέρνησης, όπως επισημαίνουν οι I. Mergel, N. Edelmann και N. Haug (2019). Αντίστοιχα, στη Δανία, ο θεσμός των «citizen panels», δηλαδή αντιπροσωπευτικών ομάδων πολιτών που συμμετέχουν σε οργανωμένες διαδικασίες διαβούλευσης με τον δήμο, έχει αποδειχθεί αποτελεσματικός στην ενίσχυση της εμπιστοσύνης, όπως αναλύουν οι T. Nabatchi και M. Leighninger (2015).
Προτάσεις Βελτίωσης
Η αναγνώριση της σημασίας της επικοινωνίας και η καταγραφή των παθογενειών που χαρακτηρίζουν τη λειτουργία της στους ΟΤΑ δεν αρκούν από μόνες τους. Το κρίσιμο ζητούμενο είναι η μετάφραση της θεωρητικής γνώσης και της διεθνούς εμπειρίας σε συγκεκριμένες και εφαρμόσιμες παρεμβάσεις διοικητικής οργάνωσης. Εφόσον η επικοινωνία συνδέεται άμεσα με την αποτελεσματικότητα, τη λογοδοσία, τη συμμετοχή και, τελικά, με την εμπιστοσύνη των πολιτών προς τον δήμο, η ενίσχυσή της δεν μπορεί να αντιμετωπίζεται ως δευτερεύουσα λειτουργία. Αντιθέτως, απαιτείται ένα συνεκτικό πλαίσιο παρεμβάσεων που να αναβαθμίζει θεσμικά, οργανωτικά και λειτουργικά την επικοινωνιακή ικανότητα των δήμων, τόσο εσωτερικά όσο και εξωτερικά.
Πρώτη και πλέον κρίσιμη παρέμβαση είναι η θεσμική κατοχύρωση της επικοινωνιακής λειτουργίας σε κάθε δήμο, ανεξαρτήτως μεγέθους, μέσω του ορισμού αρμόδιου στελέχους με ουσιαστικές αρμοδιότητες, σαφές πεδίο ευθύνης και συγκεκριμένους, μετρήσιμους στόχους. Η επικοινωνία δεν μπορεί να περιορίζεται στη μονομερή προβολή ανακοινώσεων ή δελτίων τύπου, αλλά οφείλει να ενσωματωθεί στον πυρήνα της διοικητικής λειτουργίας ως οργανωμένη διαδικασία διαχείρισης πληροφορίας, σχέσεων και εμπιστοσύνης. Στο πλαίσιο αυτό, η λειτουργία της πρέπει να υποστηρίζεται από ετήσιο επικοινωνιακό σχέδιο δράσης, στο οποίο θα αποτυπώνονται με σαφήνεια τα μέσα και τα κανάλια επικοινωνίας, τα επιμέρους κοινά-στόχοι, οι επιχειρησιακές επιδιώξεις και οι δείκτες αξιολόγησης της αποτελεσματικότητάς της.
Εξίσου σημαντική είναι η ουσιαστική αναβάθμιση της ψηφιακής επικοινωνίας των ΟΤΑ, πέρα από τη στενή αντίληψη της απλής διαδικτυακής παρουσίας. Η σύγχρονη τοπική διακυβέρνηση απαιτεί ψηφιακά περιβάλλοντα που να διασφαλίζουν όχι μόνο έγκαιρη και αξιόπιστη πληροφόρηση, αλλά και διαφάνεια, διαδραστικότητα και συμμετοχικότητα. Αυτό συνεπάγεται τη συστηματική δημοσιοποίηση ανοιχτών δεδομένων για δαπάνες, αποφάσεις, έργα και βασικούς δείκτες διοικητικής απόδοσης, καθώς και την ανάπτυξη λειτουργικών διαύλων αμφίδρομης επικοινωνίας με τους πολίτες μέσω κατάλληλων ψηφιακών εργαλείων.
Παράλληλα, η εισαγωγή ανοιχτών συμμετοχικών διαδικασιών, όπως συνεδριάσεις τύπου «town hall», θα μπορούσε να ενισχύσει ουσιαστικά τη δημόσια διαβούλευση και να βελτιώσει την κοινωνική νομιμοποίηση των δημοτικών αποφάσεων. Ωστόσο, καμία εξωτερική επικοινωνιακή μεταρρύθμιση δεν μπορεί να αποδώσει χωρίς αντίστοιχη ενίσχυση της εσωτερικής επικοινωνίας. Η οριζόντια και συστηματική διάχυση της πληροφορίας στο εσωτερικό του δήμου αποτελεί βασική προϋπόθεση για τον συντονισμό των υπηρεσιών, την αποφυγή διοικητικού κατακερματισμού και την υπέρβαση των γνωστών οργανωσιακών «σιλό». Τέλος, η τακτική διεξαγωγή ερευνών ικανοποίησης πολιτών μπορεί να λειτουργήσει όχι μόνο ως εργαλείο αποτίμησης της ποιότητας των παρεχόμενων υπηρεσιών, αλλά και ως θεσμικός μηχανισμός ανατροφοδότησης, ενισχύοντας τη διαφάνεια, τη λογοδοσία και τη συνεχή βελτίωση.
Συμπεράσματα
Εν κατακλείδι, η επικοινωνία στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης αποτελεί κρίσιμο παράγοντα διοικητικής αποτελεσματικότητας, διαφάνειας και δημοκρατικής νομιμοποίησης. Η ελληνική πραγματικότητα δείχνει ότι το χαμηλό επίπεδο εμπιστοσύνης των πολιτών προς τη δημόσια διοίκηση δεν οφείλεται μόνο σε οργανωτικές αδυναμίες, αλλά και σε ένα διαχρονικό έλλειμμα ουσιαστικής και αμφίδρομης επικοινωνίας.
Η διεθνής βιβλιογραφία και η ευρωπαϊκή εμπειρία καταδεικνύουν ότι η αποτελεσματική επικοινωνία δεν αποτελεί εργαλείο προβολής, αλλά ουσιώδη διοικητική λειτουργία, άρρηκτα συνδεδεμένη με τον εσωτερικό συντονισμό, τη λογοδοσία, τη συμμετοχή και την αξιοπιστία των τοπικών θεσμών. Κατά συνέπεια, η αναβάθμιση της επικοινωνίας στους ΟΤΑ πρέπει να αντιμετωπιστεί ως στρατηγική θεσμική προτεραιότητα, μέσω οργανωμένου σχεδιασμού, ενίσχυσης της διαφάνειας, αξιοποίησης ψηφιακών εργαλείων και ανάπτυξης συμμετοχικών διαδικασιών.
Αναφορές
- C. Bertot, P. T. Jaeger and J. M. Grimes (2010) ‘Using ICTs to create a culture of transparency’, Government Information Quarterly, 27(3), pp. 264–271.
- Edelenbos and E. H. Klijn (2006) ‘Managing stakeholder involvement in decision making’, Journal of Public Administration Research and Theory, 16(3), pp. 417–446.
European Commission (2023) Standard Eurobarometer 100: Public opinion in the European Union.
- L. Garnett (1992) Communicating for results in government. San Francisco: Jossey-Bass.
- Grimmelikhuijsen and A. Meijer (2014) ‘Effects of transparency on the perceived trustworthiness of a government organization’, Government Information Quarterly, 31(3), pp. 384–393.
- Hood and H. Margetts (2007) The tools of government in the digital age. Basingstoke: Palgrave Macmillan.
- Lowndes, L. Pratchett and G. Stoker (2001) ‘Trends in public participation: Part 1—Local government perspectives’, Public Administration, 79(1), pp. 205–222.
- Mergel, N. Edelmann and N. Haug (2019) ‘Defining digital transformation’, Government Information Quarterly, 36(4), Article 101385.
- Nabatchi and M. Leighninger (2015) Public participation for 21st century democracy. San Francisco: Jossey-Bass.
OECD (2021) Government at a glance 2021. Paris: OECD Publishing. Available at: https://doi.org/10.1787/1c258f55-en
- A. Sotiropoulos (2004) ‘Southern European bureaucracies in comparative perspective’, West European Politics, 27(3), pp. 405–422.
- Spanou (2008) ‘State reform in Greece: Responding to old and new challenges’, International Journal of Public Sector Management, 21(2), pp. 150–173.
- Tummers and E. Knies (2013) ‘Leadership and meaningful work in the public sector’, Public Administration Review, 73(6), pp. 859–868.